日前，著名经济学家和金融专家刘李胜教授应邀对大连市政府人员作了题为《地方金融风险防范与处置》的长篇报告，针对不同风险类型系统提出不同对策。现摘录其中部分内容“债务风险的防控与化解”以饕读者。
全文如下：
截止今年4月1日，我国内外债务总额为163万亿元人民币(约合25万亿美元)，超过美国接近欧盟。债务总额占GDP比重达237%，按国际清算银行统计为249%,与欧盟的270%和美国的248%相差无几。国家债务主体包括企业、金融机构、政府和居民，其中地方政府债务约为35万亿元人民币，它包括一般债务和专项债务255821亿元(2020年9月末数)，已纳入预算管理;其余是隐性债务(由政府担保和背书的各级政府融资平台、伪PPP、政府购买服务、各类名目的基金等)。目前的突出问题是：(1)政府融资平台数量过多，且管理混乱，治理缺失，违规担保和随意拆借资金，成为隐性债务的主要载体。(2)一些PPP项目没有实际运营内容，因而也没有收益来源，以市政建设和政府购买服务名义举债融资，沦为变相融资工具。(3)各种融资形式名目繁多，且日趋复杂。比如银行贷款、融资租赁、企业债券、PPN、信托融资、短融中票、基金融资等相互缠绕，少数地方民间高息借贷、明股实债甚至非法集资，使金融风险隐患交织。各级地方政府不同程度背负显性和隐性债务，既面对本地区债务处置风险，又承担自身作为债务人偿付压力。基本上可把地方政府债务分为三类：第一类是直接承担偿还责任的债务。第二类是担保的承担连带偿还责任的债务。第三类是虽不直接承担偿还和担保责任，但对方偿还困难时，需要政府救助的债务。这类债务主体通常承担了部分政府公共投资功能，替政府履行了部分职责，它的运营和投融资与政府有密切的关系。总体债务水平和攀升速度带来的风险表现，是许多机构包括政府融资平台出现不少违约事件，即不能按约定期限还本付息。债务违约最早出现于民营企业，接着是国有企业，然后波及到上市公司，进一步牵连到政府融资平台。2019年全年，境内违约金额高达1424.08亿元人民币。一批明星企业债务违约格外令人注目，放大人们对债务危机的想象力：家里出现一两只蟑螂，定有千只藏在角落。国外有评级机构认为，中国企业债务违约已进入一种新常态。
我们不孤立、笼统地说债务好和坏，可对企业股权融资额和债券融资额相等时产生的净利润比较。当股权融资额创造的价值和净利润高于债务融资时，说明它的股权融资是好的，可以增加股权融资。如果债务融资创造的价值和净利润更高，说明它的债权融资是好的，可以增大负债经营，提高杠杆率。国家(地区)也是同样的道理。在四个债务主体中，政府和金融机构是财富分配部门，而不直接创造财富;企业和居民是生产部门，当它们的债务增多而同时经济增长时，表明债务增长与经济增长有正相关作用。债务增多对一国(地区)经济增长、基础设施建设、民生改善是有贡献的。“去杠杆”、“降杠杆”需要结构性地操作，行业前景好、内在价值大的企业可适当增大杠杆率，不能泼洗澡水时连婴儿也泼出去。当然，企业都有规模和盈利的边际效应，当资本规模达到一定限度时，由于管理幅度增大，成本开支相应激增，利润便不再增长反而出现下降趋势。这时候企业如果继续举债经营，扩大规模，会降低收益率，甚至出现亏损和资不抵债的情况，这就是债务风险的暴露。它迅速蔓延到各个行业和经济体便引发债务危机。美国两位经济学家(卡门.M.莱因哈特和肯尼斯.S.罗格夫)研究了全球66个国家和地区的金融危机史后做出一个结论：过度负债是一切金融危机的共同原因。我们需要审慎对待债务风险，防止演化成债务危机。
我尝试提出“五个一批”综合对策，统筹兼顾，分轻重缓急，力争用5~10年时间分步骤解决债务过度问题。
第一招：“砍掉一批”。
在全面核实甄别本地债务特别是隐性债务基础上，经过科学论证和严格决策程序，直接从源头上对项目做减法，严格控制债务增量。有三个关键点：一是对不属于中央重点项目和省委省政府明确的民生实事项目，尤其是属于违背中央精神列入负面清单的项目，即原本不该上马的项目，应坚决停止。二是对可上可不上马的项目，即从长远看需要而短期内没有紧迫性，且未动工的项目也要停掉。至于以后要不要重新上马，届时再根据新情况重新论证。三是对已经确立且有必要上马的项目，甚至已初步动工，但由于融资成本高，综合效益小，风险大，投资规模大，可依据实际情况停掉或缩建。当然停掉会产生一些损失，“两害相权取其轻”，总比“半拉子”工程损失要小。股权和资产随项目走。少量项目公司可能会破产清算。清算小组由法院牵头，股东、债权人、有关机关(国资委部门、政府主管部门)和相关专业人士组成。砍掉一批不必要的项目，需各方面从根本上把住关口：一是地方人大立法关。对不适当的项目不予立项，通过的可以撤销。二是土地供应关，严格对建设用地储备、招拍挂监管。三是项目关，规范PPP，严格执行负面清单管理。四是企业债务发行关，不合格的不申请、不批准。五是平台整合关，对空壳要注销，对同类要合并，对虚拟业务要转为实体，加强对其资产负债率、融资行为和业绩监管和考核。
第二招：“转股一批”。
地方政府可以主导或推动银行等金融机构和企业进行政策性或市场性债转股。债权人将它们对企业和平台持有的债权转化为投资入股的资金，债权转为股权，以股东身份行使股东权利，参与公司经营决策。当企业情况好转或在成熟阶段上市后，再选择在二级市场退出或转让给第三方。这种方式适用于原债务公司发展前景明朗，仅因眼下或阶段性资金周转不济而产生偿还困难的情况。债转股后企业不再需要还本付息，减轻了资金压力，同时由于股权基础扩大，原先的资产负债率也会降低，优化了公司资本结构。债转股的成功关键在于政策把握和操作得当。因为这是国家推出的一项新的金融试点措施，政策法规性强，科技含量高。商业银行债转股目前还受到《贷款通则》和《商业银行法》的限制，它们通常通过其投资子公司和境外机构操作持股。对企业尽职调查，建立合理法律架构，准备完备的法律文书及签署，以及银行投资子公司(私募股权投资基金)和海外机构治理水平，提高信息透明度，防止银行与转股企业不当利益交换和输送，都有大量工作要做。另一种做法是将一批短期债券转换为长期债券乃至永续债，因为投资人要真正找好一个投资项目来购买债券也是不容易的。对某些大型、靠谱、有长远稳定收益的项目可以转化为永续债，从而获得固定回报。永续债虽然名义上叫债券，但由于没有期限，在财务处理上实际是一种股权投资。
第三招：“置换一批”。
在政府财政部门对地方政府债券存量甄别基础上，把短期、高息债券(包括银行贷款、BT、城投债、信托融资等)置换成低息、中长期债券。2015年财政部向地方政府下达三批债务置换额度，累计3.2万亿亿元。从2016年开始各省可根据偿债需要自行置换。
2015—2018年间，各地政府共发行12.2万亿元地方政府置换债券，平均每年置换3万亿元。深圳市置换率达90%以上。它的操作模式是：由省级政府发行省级政府债券，让商业银行和政策性银行(比如国开行等)认购，省政府将筹到的资金划拨给已经与相关银行发生债权债务关系的地方政府平台，平台偿还前期债务。它的好处是：债务主体由平台变成政府，利率下降，期限加长，缓解了短期偿还压力;省政府可以把控债务总量，合理分配资源，防止各地政府为当地业绩而盲目发债;银行、信托、券商等金融机构置换后收益率会下降，但减少了银行的风险资产规模，提高了资本充足率(每置换5万亿元银行贷款可提高0.6%—0.7%资本充足率)。目前债务置换已有四种情况：(1)地债置换政府债务;(2)地债置换或有债务;(3)地债置换隐性债务(广东为首例);(4)银行贷款置换隐性债务。各地政府可根据本地偿债需要与省政府进一步沟通，明确额度、发债后资金使用范围、偿债资金来源(比如以地方税收担保或以特定项目收益保证)。在具体实施中，可以进一步规范债务置换和地方发债行为，明确地方债发行规则、资金使用、项目进展、还款来源等细则。
第4招：“混改一批“。
这种措施是以国企混改为动力，对地方符合国家产业政策的优质企业，着重通过资本市场扶持，在危机中借机重新洗牌。通过增资入股、股权转让、股权收购、相互换股等方式整合本地区和区外的央企、民营资本、社会资本和外国资本等优质资源，集中力量培育一批规模化、专业化的优质企业，打造相关产业的龙头企业，完善产业链，推向境内外多层次资本市场，让企业提升内在价值和市场价值，促进地区经济发展，这对地方债务处置有直接帮助。同时，切实把握好国家推出基建公募REITs试点机会，以混改为通道，打造规模化、专业化的REITs运营和管理企业，争取项目及其公司进入试点范围。这种融资方式是公开发行股票和受益凭证，可让中小投资人购买，每年获得90%的分红，并且公开在证券交易所交易，增强其流动性。这对地区的交通、信息、物流、水利、能源等基础设施行业企业发展非常有利，从根本上改变基础设施建设长期靠银行贷款，靠国家投资的被动局面，可以明显缓解地区从事基建行业企业的负债压力，并使产业链上的中小型企业获得生机。当然，90%收益要分配给投资者，涉及REITs税收优惠问题。交易所现已制定好操作规则，目前正在筛选项目，各地政府可根据情况提前布局和做好准备。
第5招：“偿还一批”。
“偿还一批”是化解不良债务风险的关键措施。
具体包括四个发力点：一是安排财政资金(财政资金+地方债)偿还。压缩一般性财政支出，盘活存量资金，统筹整合专项债，加大偿债资金预算安排力度。二是盘活资产偿还，包括国有经营性资产和闲置的资产(土地、厂房、机械、设备、无形资产等)，以及国有股权均可以出售，包括整体出售(承债式出售)和部分出售;或直接以实物抵债;或者出售一个项目的全部股权和部分产权，用出售所得资金进行还债。三是以项目收入偿还债务。许多项目会阶段性产生收益和现金流，可用于偿还部分或全部债务，并不是非要等到全部建好。地方政府还可以安排资本金、配置或盘活经营性资产，将政府隐性债务转化为企业债务。将在建项目转化为存量PPP以及违规PPP改正也属于此类。四是用预算绩效的收益偿还。这在很大程度上要靠项目的质量和政府给人的信心，以好的基建项目的预期收益作为保证。这实际上是一种以预期收益对现实债务偿还的方式，带有一定的对赌成分，可能到期完成收益，也可能完不成收益，也可能超额完成收益。这需要在谈判时详细设计条款，对那些预期有稳定收益而目前尚无盈利且偿债可以缓期的项目，企业可尝试采用这种方式。